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lunes, 16 de julio de 2012

SAR en México: A 15 años de su creación

Conozca la situación actual del sistema pensionario de cuentas individuales en México.



El pasado 1o de julio se cumplieron 15 años de la implementación de sistema pensionario de capitalización individual o de cuentas individuales. La situación actual del sistema de pensiones es un tema que a todos interesa porque es la base del financiamiento de aquéllas, a las que tendrán acceso los trabajadores al final de su vida laboral.
Por la importancia del tópico, el actuario Carlos Contreras Cruz, profesor de la Facultad de Ciencias de la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM) y socio especialista en seguridad social de CICäyC, Actuarios y Consultores, en exclusiva para IDC, Asesor Jurídico y Fiscal, presenta el siguiente análisis y reflexión.
CUENTAS INDIVIDUALES: EL ORIGEN
En una colaboración anterior tratamos el origen de los sistemas de pensiones financiados a través de cuentas individuales, el cual regularmente se sitúa en el Chile gobernado por el General Augusto Pinochet; sin embargo, sin temor a equivocarnos, es muy probable que el modelo chileno sea una copia del sistema asiático que a continuación se expone brevemente:
Varios de los países del sudeste asiático cuentan con una característica histórica común: hasta mediados del siglo pasado fueron colonias europeas, principalmente inglesas, por ende que en materia de seguridad social, podría esperarse que sus sistemas se basaran en el modelo inglés deSir William H. Beveridge: un sistema multipilar que buscaba la universalidad de la protección; no obstante, Mukul G. Ascher, profesor de la Universidad Nacional de Singapur, indica que estos países presentan una “aversión al seguro social” y al parecer por tradición, han dependido más de los sistemas informales como la protección de la misma familia, que de los formales, estructurados y reglamentados por el Estado.
Con excepción de Filipinas y Tailandia, quienes sí han utilizado el seguro social como instrumento de protección social y lo han complementado con otros programas, la mayoría de las naciones sudasiáticas cuentan con sistemas de protección basados en fondos de previsión o previsionales, caracterizados por:
  • ser focalizados en sectores específicos de la fuerza laboral, excepto la burocracia, que cuenta con seguro social
  • contar con una administración estatal centralizada
  • tener depositado el dinero de las aportaciones de los empleados y sus patrones, en cuentas individuales a nombre de cada trabajador
  • permitir el uso de porcentajes importantes del dinero en otros fines como: vivienda y educación, y
  • tomar todo el dinero acumulado en la cuenta individual en una sola exhibición, al retiro
Exactamente en 1981 en Chile, el economista José Piñera unificó todos los sistemas de pensiones existentes (excepto el de los militares) en uno sólo con las siguientes peculiaridades básicas:
  • financiamiento basado en el ahorro individual del 10% del salario (remuneraciones imponibles) de cada trabajador
  • 60 años para mujeres y 65 para hombres como edades mínimas para pensionarse y de 10 a 20 años de cotización
  • cuatro modalidades para usar el dinero al retiro:
    • retiro programado
    • renta vitalicia inmediata
    • renta temporal con renta vitalicia diferida, y
    • renta vitalicia inmediata con retiro programado
  • en reconocimiento del tiempo cotizado en el régimen pensionario anterior a octubre de 1980, se ofrece un bono de reconocimiento definido por la Superintendencia de Pensiones de aquel país como: “un instrumento expresado en dinero, emitido por el Estado, representativo de los períodos de cotizaciones que registren en el antiguo sistema de pensiones los trabajadores que se incorporaron al Nuevo Sistema de Pensiones”, y
  • su administración recae en entidades privadas denominadas Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP), reguladas por la Superintendencia de Pensiones y que dependiendo de la edad del trabajador, invierten el dinero en Fondos de alto a bajo riesgo financiero
Como el lector puede notar, las características fundamentales son las mismas, mientras que las diferencias del modelo chileno con el asiático son: la administración privada regulada por el Estado y por otro lado, la forma de poder usar el dinero, tanto si se es trabajador activo, como al momento del retiro.
Esta “novedosa” forma de establecer un sistema de pensiones no causó mayor impacto en el resto del mundo hasta casi una década después, cuando Chile anunció el volumen de ahorro interno con que contaba1 proponiendo que tales cantidades fueran usadas como el motor de crecimiento y desarrollo económico de Chile.
Por otro lado, como lo sigue haciendo hasta la fecha, mostraba las bondades del sistema de cuentas individuales para los trabajadores en términos de la tasa de reemplazo, como se puede ver en la siguiente gráfica tomada del ejemplar número 74 de la serie de estudios de la Asociación de AFP chilena2:
CUADRO 3.A: HOMBRE 65 AÑOS
Años cotizados% cotizaciónTasa de remplazo (%)
47
100
132
176
236
42.3
90
119
158
212
37.6
80
106
141
189
32.9
70
93
123
165
28.2
60
79
105
142
23.5
50
66
88
118
18.8
40
53
70
94
14.1
30
40
53
71
9.4
20
26
35
47
4.7
10
13
18
24
Rentabilidad
5%
6%
7%
Según las cifras de la Asociación de AFP chilena, con tasas de rendimiento real del 7%, cotizando únicamente la mitad de la vida laboral (columna “% cotización”) dentro de 47 años de vida activa, se propone una tasa de reemplazo de más de 200% del último salario.
Así pues, mientras que para los grandes inversionistas y los gobiernos de varios países el volumen de dinero acumulado era un gran atractivo, por si fuera poco, colateralmente los trabajadores podrían obtener fácilmente pensiones muy cuantiosas.
No había duda alguna, era momento de que los desfinanciados sistemas de pensiones de los países de América reformaran sus sistemas de pensiones y para ello, el Banco Mundial tomó el papel de principal promotor y facilitador.
La siguiente tabla de elaboración propia, muestra la oleada de reformas que a partir de la década de los años 90 se fue dando en América Latina con apoyo del Banco Mundial, a raíz del hasta entonces atractivo sistema chileno:
Año de reformaPaísTipo de reforma
1981
Chile
Sustitutiva1
1993
Perú
Paralela2
1994
Colombia
Paralela
1994
Argentina
Mixta3
1996
Uruguay
Mixta
1997
Bolivia
Sustitutiva
1997
México
Sustitutiva
1998
El Salvador
Sustitutiva
2001
Costa Rica
Mixta
2003
República Dominicana
Sustitutiva
2004
Ecuador
Mixta
Notas:
1 Implantación del sistema de cuentas individuales como único modelo de financiamiento del sistema de pensiones
2 Implementación del sistema de cuentas individuales de forma paralela al sistema anterior y sin poder cambiarse de uno a otro
3 Coexistencia del sistema de cuentas individuales con el sistema previo, pudiendo los trabajadores cambiar entre ellos bajo ciertas condiciones o teniendo participación en ambos
LA HISTORIA EN MÉXICO
En 1992 las Leyes del Seguro Social (LSS) y del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (Ley del ISSSTE), fueron reformadas para introducir el “Seguro de Ahorro para el Retiro” (SAR). Sin entrar por ahora en mayores detalles de porqué éste no puede llamarse seguro, baste comentar sus principales características:
  • a cada trabajador se le abrió una cuenta de ahorro en la institución financiera de su elección (banco)
  • bimestralmente, el patrón debía depositar el 2% del salario base de cotización (SBC) o sueldo básico de los trabajadores, según correspondiera, y
  • el dinero podía retirarse en una sola exhibición al momento de cumplir 65 años u obtener una pensión por alguna de las causas previstas en las leyes
Uno de los argumentos de esta modificación era el de incrementar los beneficios al retiro de los trabajadores; sin embargo, algunos especialistas señalan este punto como el inicio de la gran reforma a los sistemas de pensiones en México, suceso que comenzó su consolidación el 12 de diciembre de 1995, fecha en que el Congreso de la Unión aprobó una nueva LSS, la cual llevó íntegramente el sistema de pensiones a las cuentas individuales.
Tal era el giro que se daría con el nuevo ordenamiento, que la Ley entraría en vigor hasta el 1o de enero de 1997, con tiempo suficiente para que tanto el IMSS como el nuevo organismo regulador de las Administradoras de Fondos para el Retiro (Afore): la Comisión Nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro (Consar) emitieran la normativa necesaria para que operara el nuevo sistema.
No sobra decir que en noviembre de 1996, la Ley tuvo que reformarse para incrementar el vacacio legis seis meses más, así la Ley entraría en vigor hasta el 1o de julio de 1997.
Es entonces cuando comienza a operar el sistema con los siguientes atributos:
  • financiamiento basado en el ahorro individual de 6.5% del SBC de cada trabajador
  • 65 años de edad para pensionarse por vejez y 60 por cesantía en edad avanzada y 1,250 semanas de cotización
  • dos modalidades para usar el dinero al retiro:
    • retiro programado, y
    • renta vitalicia
  • todos los trabajadores fueron enviados al sistema de cuentas individuales, pero para respetar las condiciones que marcaba la LSS anterior (1973), a los trabajadores que cotizaron durante su vigencia se les permite retirarse con las condiciones previstas en la misma (60 ó 65 años y 500 semanas de cotización) y elegir, en el momento de pensionarse, la forma de pago de su pensión (a través del IMSS con el cálculo de la LSS de 1973 o, mediante una renta vitalicia o un retiro programado previstos en la nueva LSS, pagaderas por una compañía aseguradora o por la propia Afore respectivamente con los recursos acumulados en su cuenta individual), y
  • su administración recae en entidades privadas denominadas Afore, reguladas por la Consar y que hoy en día, dependiendo de la edad del trabajador, invierten el dinero en fondos de alto a bajo riesgo financiero
Con estas características generales y la regulación incesante y en ocasiones muy variable de la Consar, su actual Presidente ha afirmado que a los 65 años de edad la tasa de reemplazo para los trabajadores se encuentra entre 25% y 39.5% y que, incrementando la edad de retiro dos años más, el resultado sería hasta 49%3.
Ante todo habrá que preguntarse por qué, a diferencia de lo que en México también se dijo cuando se implantó el sistema, ahora el propio organismo supervisor y regulador afirma que la tasa de reemplazo será relativamente baja. ¿Se deberá a que ha habido malas inversiones? ¿Puede ser que las cuotas y aportaciones sean bajas? ¿1,250 semanas de cotización son insuficientes? o, ¿La tristemente célebre crisis de 2009 afectó de forma irreversible al sistema?
Primero analicemos el desempeño del sistema durante el tiempo que ha permanecido vigente, revisando la propia información estadística de la Consar y la Asociación Internacional de Organismos Supervisores de Fondos de Pensiones (AIOSFP).
AFILIADOS VS APORTANTES
Cifras de la Consar indican que el sistema de pensiones cada vez tiene más afiliados (ver gráfica en la siguiente página), lo cual podría parecernos un indicador de cobertura, la que precisamente se pretendía aumentar con el sistema de cuentas individuales, bajo dos argumentos:
  • los trabajadores buscarían pertenecer al sistema, dado que la administración privada se encuentra lejos de turbios manejos que podrían darse en el ámbito gubernamental, y
  • los rendimientos serían tan buenos que de forma voluntaria muchas personas buscarían tener una cuenta individual
Sin embargo, a pesar de estas alentadoras cifras, la realidad es otra cuando se compara el supuesto número de afiliados, que realmente debiera ser el “número de cuentas administradas”, con la cobertura de trabajadores que reporta el IMSS y que la Consar denomina “aportantes”:
La importante diferencia entre estos datos se debe a varias situaciones, pero principalmente a la duplicidad de cuentas ocasionada por: la apertura de una cuenta nueva cada que los trabajadores ingresan a un nuevo empleo, los errores en los datos de los trabajadores (duplicidad de Clave Única del Registro de Población, direcciones, etcétera), lo que muestra la ilusión de ser un sistema en franco proceso de consolidación en cuanto a cobertura. 
VOLUMEN DE FONDOS ADMINISTRADOS Y SUS RENDIMIENTOS
Según la información que la Consar y la AIOSFP reportaron en marzo pasado, el volumen de los fondos administrados en las Afore ese mes fue de 1,630,856.8 millones de pesos, cifra que según la propia Comisión rebasa el 12% del producto interno bruto (PIB) del país. Desde esta perspectiva, el sistema de pensiones se encuentra como el chileno en 1991, es decir, 10 años después de su implementación; sin embargo, como puede verse en la siguiente gráfica, llegar a ese punto no ha sido resultado de un camino creciente, puesto que el monto de los recursos ha presentado caídas que los expertos denominan minusvalías4.
 
Las minusvalías más severas se han presentado en los períodos de septiembre de 2008 a abril de 2009 y de mayo a diciembre de 2011 y si bien se ha reportado que los fondos se han recuperado al llegar a los niveles previos a los lapsos críticos, hay que plantearse algunas cuestiones:
  • según regulación de la propia Consar, para la Sociedad de Inversión Especializada en Fondos para el Retiro (Siefore) con mayor posibilidad de invertir recursos en instrumentos de alto riesgo, el monto máximo que puede invertirse en dichos instrumentos volátiles es de 30%, límite que no se ha alcanzado nunca, pues en su mayoría los recursos siguen invertidos en instrumentos de deuda gubernamental. ¿Cómo entonces con tan bajo margen de recursos invertidos en instrumentos de riesgo pudo presentarse tal caída en los fondos?
  • si bien varios meses después los fondos vuelven a alcanzar los niveles que tenían antes de caer, es necesario cuestionarse si realmente se recuperaron o sólo alcanzaron esos niveles gracias a las nuevas cuotas y aportaciones que ingresan al sistema, y
  • en cuanto a recuperación, es muy importante tratar el punto desde el enfoque del concepto de costo de oportunidad, es decir, preguntarse cuánto habrían ganado los fondos si hubieran estado invertidos en instrumentos libres de riesgo y entonces definir la recuperación, como el punto en que los fondos regresan al monto original, más los intereses que hubiesen ganado, de haber estado ubicados en otro tipo de inversiones
CONCLUSIONES
Con estos simples ejemplos, es posible darnos cuenta de que el avance del sistema de pensiones no es tan alentador como se piensa si se observa desde un único enfoque como el del monto administrado por todo el sistema, o del rendimiento real histórico acumulado (6.4% a diciembre de 2010), ya que el sistema involucra una serie de variables de difícil estimación y como se mencionó anteriormente, aun cuando la Ley hable de Seguro de Retiro Cesantía en Edad Avanzada y Vejez, éste no puede ser un seguro.
¿O acaso usted estimado lector ha comprado un seguro de vida, de gastos médicos mayores o de automóviles en el que le digan cuánto le van a cobrar de prima, pero no le aseguren cuánto le van a pagar en caso de ocurrencia de un siniestro que sí esté cubierto por el seguro? ¿Le han dicho además al contratarlo, que la suma asegurada dependerá sólo de lo que usted aporte, sin importar que se vendan otros seguros a otras personas expuestas al mismo riesgo?
Y si se piensa acaso que el sistema puede madurar para ser mejor, baste revisar las cifras que se han presentado en estudios serios sobre lo que puede esperarse de un sistema de cuentas individuales en un ambiente económico-financiero futuro estable en el largo plazo, pues contradiciendo al propio presidente de la Consar, será prácticamente imposible que los trabajadores obtengan pensiones de más del 35% de su último salario.
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